Diephuis

GCB blog 2: Het snijvlak tussen het privaat- en publiekrecht; Schadevergoedingen naar aanleiding van de toeslagenaffaire

19 februari 2026 / W.S.R. Dijkstra / Masterstudent Privaat- en Ondernemingsrecht aan de RuG

Inleiding

Met de tweede editie van het Groninger Civilistenblad in aantocht, staat een actueel en juridisch relevant thema centraal: Het snijvlak tussen het privaatrecht en het publiekrecht. Als voorpublicatie verschijnt hierbij het Groninger Civilistenblog, waarin dit onderwerp alvast nader wordt verkend. In dit artikel wordt onderzocht op welke wijze het privaatrecht en het bestuursrecht elkaar kunnen overlappen. Daarvoor wordt stilgestaan bij een zaak die diep in het collectieve geheugen geprint staat: de toeslagenaffaire. Deze affaire vormt een illustratief voorbeeld van de samenloop en wisselwerking tussen civielrechtelijke en bestuursrechtelijke rechtsgangen.

De toeslagenaffaire; vermorzeld door het systeem

Op 19 augustus 2017 luidt de Nationale ombudsman de noodklok met het spraakmakende rapport: ‘Geen powerplay maar fair play’.[1] De ombudsman onthult dat maar liefst 232 gezinnen buitenproportioneel hard zijn aangepakt door de overheid rondom de kinderopvangtoeslag. Al snel blijkt echter dat dit aantal slechts het topje van de ijsberg is. Het aantal gedupeerden loopt op tot tienduizenden, waardoor de omvang van de affaire veel groter blijkt dan aanvankelijk gedacht.[2] De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag brengt vervolgens haar eigen rapport uit getiteld: ‘Ongekend onrecht’, waarin de diepgaande gevolgen en de ernst van het overheidsoptreden scherp worden blootgelegd.[3]

De overheid stelt vervolgens een hersteloperatie in, zodat de gedupeerden zoveel mogelijk worden gecompenseerd voor hun werkelijk geleden schade. Voor de uitvoering van ‘de hersteloperatie’ is een specifiek bestuursorgaan in het leven geroepen, de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT).[4] Voor sommige gedupeerde ouders blijkt de procedure bij het UHT ontoereikend, veel gedupeerden hebben geen vertrouwen in een procedure van diezelfde organisatie door wie zij eerder zijn benadeeld, ook al is daarvoor een apart uitvoeringsorgaan (UHT) ingesteld.  Mede hierdoor zijn parallel aan de voornoemde procedure nog twee alternatieve mogelijkheden ontstaan, mogelijkheden die de overheid waarschijnlijk niet heeft voorzien. De eerste – alternatieve – mogelijkheid is schadevergoeding via de Stichting (Gelijk)waardig Herstel, de tweede is een schadevergoeding via de burgerlijke rechter, aan de hand van een schadevergoedingsprocedure.[5]

Keuzevrijheid tussen de burgerlijke rechter of bestuursrechter?

De tweede alternatieve route, namelijk de schadevergoedingsprocedure via de burgerlijke rechter verdient een nadere beschouwing. Kunnen gedupeerden daadwerkelijk zelf bepalen of ze hun zaak bij de burgerlijke rechter of bij de bestuursrechter willen voorleggen? Deze vraag nodigt uit tot een kritische analyse van de keuzevrijheid die de gedupeerden feitelijk hebben om de civiele procedure te bewandelen naast de bestuursrechtelijke route.

Bevoegdheid

De bevoegdheid van de bestuursrechter is duidelijk. Op grond van artikel 8:1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende, na het aantekenen van bezwaar, procederen ten overstaan van de bestuursrechter tegen een besluit van een bestuursorgaan. Over de bevoegdheid van de burgerlijke rechter is de wetgever iets minder duidelijk geweest. Men kan artikel 112 van de Grondwet als uitgangspunt nemen. In lid 1 ligt besloten dat geschillen over burgerlijke rechten en schuldvorderingen opgedragen worden aan de rechterlijke macht. Deze bepaling dient als competentiebepaling voor de rechterlijke macht. ‘Schuldvorderingen’ kunnen ruim worden uitgelegd en zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk van aard zijn. Door deze formulering wordt grondwettelijk gegarandeerd dat er altijd een rechtsgang openstaat, ook wanneer de geschillen niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan.[6] In de praktijk wordt hier invulling aangegeven d.m.v. de objectum litis-leer. Dit houdt in dat de bevoegdheid van de rechter afhankelijk is van het recht waarop de eiser zich beroept.[7] Voor de bevoegdheid van de burgerlijke rechter is dus doorslaggevend in welke sfeer de eiser bescherming zoekt, waarbij de eiser bovendien een voldoende belang moet hebben zoals vereist in artikel 3:303 BW. Kortom, de bevoegdheid van de burgerlijke rechter is veel breder.

Ontvankelijkheid

De wetgever laat zich niet uitdrukkelijk uit over de ontvankelijkheid bij de burgerlijke rechter indien ook sprake is van een bestuursrechtelijke rechtsgang. Dat betekent dat de burgerlijke rechter zelf een grote mate van vrijheid toekomt t.a.v. de ontvankelijkheidstoets.[8] Op grond van het tweede lid van artikel 112 van de Grondwet kan de wetgever geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan, opdragen aan de rechterlijke macht of aan gerechten die niet daartoe behoren. Toekenning van rechtsprekende bevoegdheid aan een niet tot de rechterlijke macht behorend gerecht leidt niet tot onbevoegdheid van de rechterlijke macht, maar tot niet-ontvankelijkheid van de eiser in zijn of haar vordering.[9] De burgerlijke rechter verklaart een eiser pas niet-ontvankelijk als er voor de eiser nog een alternatieve rechtsgang mogelijk is binnen het bestuursrecht, of wanneer de eiser deze mogelijkheid nog niet heeft benut.[10] Slechts in uitzonderlijke gevallen laat de burgerlijke rechter een niet-ontvankelijkheidsverklaring achterwege en behandelt hij het geschil inhoudelijk. Dit is bijvoorbeeld het geval indien de rechtsgang die openstaat buiten de rechterlijke macht, onvoldoende rechtsbescherming biedt.[11] Of wanneer er nog geen besluit in de zin van de Awb is genomen, in dat geval kan de eiser nog niet terecht bij de bestuursrechter.[12] Het uitgangspunt is derhalve dat wanneer zowel de bestuursrechter als de burgerlijke rechter bevoegd is, de procedure bij de bestuursrechter moet worden gevoerd.[13]  

De keuze tussen de burgerlijke rechter of bestuursrechter bij de toeslagenaffaire

Tegen de achtergrond van het voorgaande dient te worden bezien hoe de bevoegdheidsverdeling binnen het herstelproces van de toeslagenaffaire is ingericht en in hoeverre gedupeerde ouders in dat kader als ontvankelijk kunnen worden aangemerkt. Het behoeft geen diepgravend onderzoek om vast te stellen dat de overheid, in dit geval, een duidelijke voorkeur had voor het afwikkelen van de schade via bestuursrechtelijke wegen. Deze voorkeur komt onder meer tot uiting in het actieve verzet van de overheid tegen de behandeling van dergelijke schadevorderingen binnen civielrechtelijke procedures.[14]

Zowel de rechtbank Overijssel als de rechtbank Rotterdam heeft zich over deze vraag uitgelaten.[15] Bij de rechtbank Rotterdam vorderen de ouders een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag. Hoewel geen directe schadevergoeding wordt gevorderd, is het niet ondenkbaar dat zij met deze uitspraak beogen een grondslag te leggen voor een latere schadevergoedingsprocedure. Weliswaar bestaat de mogelijkheid om aanvullende schade vergoed te krijgen na het advies van de CWS aan het UHT (fase 3[16]), maar vaststond dat de schade op dat moment nog niet volledig was vergoed en dat ook na afronding van de UHT-procedure restschade kan blijven ontstaan.[17] Voor de rechtbank Overijssel lag een vergelijkbare situatie voor. In beide zaken is van belang dat de gedupeerde ouders het herstelproces bij het UHT reeds hadden doorlopen – met uitzondering van fase 3.[18] Zoals hiervoor uiteengezet, geldt op grond van artikel 3:303 BW het vereiste van voldoende belang. Hoewel in beide zaken een verklaring voor recht wordt gevorderd, betrekken beide rechtbanken bij hun beoordeling de bestaande mogelijkheid om via het bestuursrecht een schadevergoeding te verkrijgen, in het kader van de vraag of eisers voldoende belang hebben bij hun vordering.[19]

De rechtbanken oordelen, allebei, dat de mogelijkheid van het bewandelen van UHT-route niet wegneemt dat de eisers ook een belang kunnen hebben bij een civiele procedure. Rechtbank Rotterdam formuleert dit als volgt: ‘De omstandigheid dat, zoals de Staat stelt, eisers hun verdere schade via de CWS vergoed kunnen krijgen, maakt dat niet anders. Die verdere schade is immers op dit moment nog niet vergoed en de Staat heeft niet betwist dat de mogelijkheid bestaat dat ook na de procedure bij de CWS nog steeds niet alle schade is vergoed.’[20] Rechtbank Overijssel pakt het iets algemener aan en stelt: ‘Dat eisers (een deel van) de schade via de door de Staat in het leven geroepen herstelregelingen vergoed kunnen krijgen, leidt er naar het oordeel van de rechtbank niet toe dat het belang bij een verklaring voor recht voor het (gestelde) onrechtmatige handelen van de Staat komt te vervallen. (…) Het civiele schadevergoedingsrecht en de bestuursrechtelijke compensatie via de UHT betreffen aldus procedures met een verschillend karakter die elkaar niet uitsluiten.’[21] De rechtbanken oordelen dus dat eisers voldoende belang toekomt voor een civiele procedure. Het bestaan van een bestuursrechtelijke compensatiemogelijkheid staat hier niet aan in de weg. Men kan zich afvragen of dit wenselijk is, aangezien de wetgever in dit geval uitdrukkelijk heeft gekozen voor een bestuursrechtelijke afwikkeling.

De rechtbanken lijken hiermee in te gaan tegen de bestendige lijn in de rechtspraak. Volgens vaste jurisprudentie van de Hoge Raad kan de burgerlijke rechter zich weliswaar bevoegd verklaren, maar dient hij de eiser niet-ontvankelijk te verklaren indien er een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat.[22] Het enkele feit dat een procedure anders is vorm gegeven of tot een ander resultaat leidt is geen reden om te oordelen dat de burgerlijke rechter aanvullende rechtsbescherming moet bieden.[23]

Conclusie

Uit het voornoemde volgt dat de burgerlijke rechter zijn bevoegdheid breed toepast. De beperking zit hem in de ontvankelijkheidsverklaring van de eiser. In de rechtspraak is aangenomen dat de burgerlijke rechter de eiser in beginsel niet-ontvankelijk verklaart indien er ook een bestuursrechtelijke weg openstaat voor de eiser. Alleen wanneer deze bestuursrechtelijke weg onvoldoende rechtsbescherming biedt, kan de burgerlijke rechter de eiser ontvankelijk verklaren. De rechtbanken Overijssel en Rotterdam maken dit heldere water enigszins troebel door de gedupeerde ouders toch ontvankelijk te verklaren, op grond van wat m.i. ongelukkig geformuleerd is. Het feit dat de schade ten tijde van de procedure nog niet is vergoed en dat ook niet met zekerheid kan worden gezegd dat alle schade na de procedure vergoed zou zijn, vormt geen reden om aan te nemen dat de bestuursrechtelijke rechtsgang met onvoldoende waarborgen is omkleed, en dus onvoldoende rechtsbescherming biedt. De burgerlijke rechter had m.i. moeten aanhouden aan de vaste jurisprudentie die ten tijde van de uitspraak geldend was en zich terughoudend moeten opstellen. Ook de overweging van rechtbank Overijssel dat het civiele schadevergoedingsrecht en de bestuursrechtelijke compensatie via de UHT verschillende procedures betreffen met een ander karakter, waardoor beide rechtsgangen elkaar niet uitsluiten volg ik niet. Het lijkt mij duidelijk dat de wetgever de compensatie t.a.v. de toeslagenaffaire bestuursrechtelijk heeft willen regelen. Hier dient de burgerlijke rechter dan ook gehoor aan te geven indien het bestuursrecht voldoende rechtsbescherming biedt. Bij deze overweging wil ik een kleine kanttekening plaatsen, misschien dat de situatie anders was indien beide gedupeerden eerst de UHT procedure volledig hadden doorlopen (tot en met fase 3). Mocht er na fase 3 nog overgebleven schade zijn, die niet door het UHT (of de bestuursrechter) is vergoed, dan zou m.i. wel een civielrechtelijke weg moeten openstaan. Het moet hier dan wel gaan om schade die behandeld is, of schade die het UHT niet ‘kan’ vergoeden, vanwege bijvoorbeeld beleidsredenen. Is deze schade wel uitvoerig behandeld in de UHT procedure en daarna maximaal aangevochten via de bestuursrechter, dan zou m.i. dit dan ook vast moeten komen te staan waartegen de gedupeerde ouders geen beroep meer bij de civiele rechter kunnen aanvoeren.

De bevoegdheidsverdeling en ontvankelijkheidsverklaring bij de burgerlijke rechter is een boeiend onderwerp t.a.v. schades die zich in bestuursrechtelijke sfeer hebben voorgedaan, hopelijk heeft u dit blog met plezier gelezen en kijkt u alvast uit de naar de komst van de tweede editie van het Groninger Civilistenblad 2025-2026.

---

[1] Nationale ombudsman, Geen powerplay maar fair play, rapportnummer 2017/095.

[2] Zie bijvoorbeeld: Centraal Bureau voor de Statistiek, https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/rapportages/2024/haalbaarheidsstudie-toeslagenaffaire-onderzoek/2-de-toeslagenaffaire, par. 2.4.1. (laatst geraadpleegd op 26 januari 2026).

[3] Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 2.

[4] De Wet hersteloperatie toeslagen (Wht) voorziet in een gefaseerd compensatiestelsel voor gedupeerde ouders, uitgevoerd door de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT). In de eerste fase, de zogeheten eerste toets, wordt (marginaal) beoordeeld of een ouder gedupeerd is. Bij een positief oordeel volgt in beginsel een uitkering van 30.000 euro (de Catshuisregeling). Vervolgens vindt in de tweede fase een integrale beoordeling plaats van het volledige  dossier, waarbij aanvullende compensatie mogelijk is voor schade die het uitgekeerde bedrag (30.000 euro) overstijgt. Overigens heeft een ieder recht op een integrale beoordeling, ook wanneer de aanvraag van de gedupeerden in fase 1 is afgewezen. Ten slotte komt men aan bij fase 3, in fase 3 kan nog een verzoek tot aanvullende schadevergoeding worden ingediend. Het UHT beslist dan na advies te hebben ingewonnen van de Commissie Werkelijke Schade (CWS). Deze aanvullende schadevergoeding ziet op zowel materiële als immateriële schade. Tegen alle besluiten van het UHT staat bezwaar en beroep open via de bestuursrechtelijke weg.

[5] E.G. Engwirda, ‘Schadevergoeding in de KOT’, TFB 2025/4, par. 2.

[6] P.P.T. Bovend’Eert, in T&C Grondwet en Statuut, art. 112 Gw, aant. 2.

[7] Noch de aard van het recht waarmee de verweerder zich verweert, noch de aard van het recht van de daadwerkelijke rechtsverhouding is hier beslissend. Zie o.a. HR 31 december 1915, ECLI:NL:HR:1915:AG1773, NJ 1916, p. 407 (Noordwijkerhout/Guldemond); HR 18 augustus 1944, ECLI:NL:HR:1944:26, NJ 1945/598 (Alkmaar/Noord-Holland) en; HR 9 november 1973, ECLI:NL:PHR:1973:AC1078, NJ 1974/91 (Limmen/Houtkoop).

[8] J.A.M. van Angeren, De gewone rechter en de bestuursrechtspraak (Staats- en bestuursrecht Praktijk), Deventer: Wolters Kluwer 2024, par. 5.1 onder a.

[9] P.P.T. Bovend’Eert, in T&C Grondwet en Statuut, art. 112 Gw, aant. 3 en; MvT, Kamerstukken II 1979/80, 16162, nr. 3.

[10] Zie hiervoor o.a. HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, AB 1992/301 (Changoe/Staat).

[11] P.P.T. Bovend’Eert, Rechter, rechterlijke organisatie en rechtspraak in de democratische rechtsstaat (Staats- en bestuursrecht Wetenschap), Deventer: Wolters Kluwer 2022, par. 12.4.

[12] Zie artikel 8:1 Awb.

[13] HR 25 november 1977, ECLI:NL:PHR:1977:AC6111, NJ 1978/255 (Plassenschap Loosdrecht).

[14] Ibid., par. 2.1. en; ‘Overheid trekt alles uit de kast in rechtszaak tegen slachtoffers van de toeslagenaffaire’, Tubantia, 16 september 2024. In dat licht bezien is het m.i. enigszins opmerkelijk dat de overheid, enige tijd geleden, heeft aangekondigd geen hoger beroep in te stellen tegen een vonnis van rechtbank Rotterdam en een vonnis van rechtbank Overijssel. De toenmalig staatssecretaris Aukje de Vries motiveerde deze beslissing met de verklaring dat zij niet tegenover de gedupeerden in de rechtszaal wenste te staan. Zie ook; Aanhangsel Handelingen II 2022/23, nr. 2654, p. 2 en; M.K.G. Tjepkema en N. van Triet, ‘De burgerlijke rechter en de toeslagenaffaire: de vonnissen van de rechtbanken Rotterdam en Overijssel onder de loep’, O&A 2023/29, par. 1.

[15] Rb. Rotterdam 26 april 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:3475 en Rb. Overijssel 25 april 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:1459.

[16] Zie voetnoot 4 voor een overzicht van de verschillende fases bij het UHT.

[17] M.K.G. Tjepkema en N. van Triet, ‘De burgerlijke rechter en de toeslagenaffaire: de vonnissen van de rechtbanken Rotterdam en Overijssel onder de loep’, O&A 2023/29, par. 2 en; Rb. Rotterdam 26 april 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:3475, r.o. 4.9.

[18] M.K.G. Tjepkema en N. van Triet, ‘De burgerlijke rechter en de toeslagenaffaire: de vonnissen van de rechtbanken Rotterdam en Overijssel onder de loep’, O&A 2023/29, par. 2. Zie voor rechtbank Overijssel, Rb. Overijssel 25 april 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:1459, r.o. 2 en 3.1.  

[19] M.K.G. Tjepkema en N. van Triet, ‘De burgerlijke rechter en de toeslagenaffaire: de vonnissen van de rechtbanken Rotterdam en Overijssel onder de loep’, O&A 2023/29, par. 3.

[20] Rb. Rotterdam 26 april 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:3475, r.o. 4.9.

[21] Rb. Overijssel 25 april 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:1459, r.o. 4.15.

[22] HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, AB 1992/301, m.nt. F.H. van der Burg (Changoe).

[23] M.K.G. Tjepkema en N. van Triet, ‘De burgerlijke rechter en de toeslagenaffaire: de vonnissen van de rechtbanken Rotterdam en Overijssel onder de loep’, O&A 2023/29, par. 3.